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Atualizado em :26/08/2013
Compensação ambiental: falhas e aspectos positivos
 
O SR. RODRIGO ROLLEMBERG (Bloco Apoio Governo/PSB - DF. Pronuncia o seguinte discurso. Sem revisão do orador.) – Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores, ocupo hoje a tribuna para tratar de um assunto de enorme importância tanto para o crescimento econômico como para a proteção do meio ambiente: a compensação ambiental, que, no triênio 2009-2011, mobilizou mais de R$160 milhões.

A compensação ambiental foi criada pelo art. 36 da Lei n° 9.985, de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza. De acordo com a Lei, nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto, o empreendedor deve apoiar a implantação e a manutenção de unidades de conservação. O valor dessa compensação é calculado com base no valor de referência do empreendimento e no seu grau de impacto sobre o meio ambiente.
 
A compensação ambiental foi inicialmente fixada em, no mínimo, 0,5% dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento. Contudo, após sucessivas regulamentações e decisão do Supremo Tribunal Federal, esse valor está limitado a, no máximo, 0,5% do valor previsto do empreendimento. Ou seja, ao longo do tempo, o percentual fixado pela Lei n° 9.985, de 2000, deixou de ser o patamar mínimo e passou a ser o limite máximo da compensação ambiental.
 
Os recursos desse instrumento são aplicados na implantação ou manutenção de unidades de proteção integral. Uma unidade de uso sustentável somente será beneficiada se o empreendimento afetá-la diretamente ou afetar a sua zona de amortecimento.
 
O mecanismo de compensação ambiental envolve diversos atores: o empreendedor, responsável pelo pagamento da obrigação; o Ibama, encarregado do licenciamento ambiental na esfera federal e da fixação do valor da compensação; o ICMBio, a quem compete a administração das unidades de conservação federais e a aplicação dos valores arrecadados; e os órgãos estaduais e municipais gestores de unidades de conservação, com atribuições correlatas às do ICMBio (Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade).
 
Além disso, a Câmara Federal de Compensação Ambiental estabelece prioridades e diretrizes para a aplicação das verbas; o Comitê de Compensação Ambiental Federal delibera sobre a divisão e a finalidade dos recursos; e a Caixa Econômica Federal gerencia as contas escriturais em que são feitos os depósitos referentes à compensação ambiental.
 
Em 24 de abril de 2012, a Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle do Senado Federal, à época presidida por mim, aprovou requerimento de minha autoria que solicitava ao Tribunal de Contas da União realizar "avaliação operacional sobre a aplicação e fiscalização dos recursos da Compensação Ambiental (...), destacando a aplicação dos valores dos últimos dez anos e avaliando a eficiência e a eficácia dos programas de governo por eles assistidos".
 
Em 17 de julho de 2013, aquele Tribunal proferiu Acórdão em que aponta diversas deficiências na implementação da compensação ambiental no âmbito federal.
 
De um total de 429 processos passíveis de gerar compensação ambiental, foram auditados 52: 23 no Ibama e 29 no ICMBio. Os processos selecionados abrangem empreendimentos com valor total declarado de mais de R$81 bilhões e representam 12% dos recursos de compensação ambiental, totalizando cerca de R$415 milhões.
 
As conclusões do TCU apontam falhas de naturezas diversas, mas também apontam aspectos positivos.
 
Um primeiro grupo de achados de auditoria diz respeito a deficiências no próprio cálculo do valor da compensação ambiental pelo Ibama.
Primeiramente, o Tribunal ressalta a interrupção da valoração e destinação da compensação ambiental no período entre 2006 e 2011. A principal causa dessa interrupção foram as diversas modificações na regulamentação jurídica do instrumento. Vale lembrar que, nesse período, foi criado o Instituto Chico Mendes de Biodiversidade, para gerenciar as unidades de conservação federais, e foi julgada ação direta de inconstitucionalidade, impetrada pela Confederação Nacional da Indústria, que questionava a juridicidade da compensação ambiental.
 
Com essa paralisação, acumulou-se um passivo de "processos licenciados ou em licenciamento, cujo quantitativo exato é desconhecido pelo Ibama". Somente em 2011, com a criação do Comitê de Compensação Ambiental Federal, o Ibama retomou a rotina de cálculo e arrecadação dos recursos da compensação ambiental. Nesse mesmo ano de 2011, o Instituto identificou 347 processos que, embora passíveis de gerar compensação ambiental, não contavam com o respectivo cálculo. No entanto, em face da metodologia adotada nesse levantamento, o TCU não considera esses dados confiáveis.
 
Nesse ponto, o mais grave é que, apesar de não ter sido calculado o valor da compensação ambiental, em alguns casos a licença foi concedida. Na prática, os empreendedores que se enquadram nesses casos assinaram um cheque em branco, sem segurança a respeito do valor de sua obrigação ou de quando deverão pagá-la. Situações dessa natureza permanecem sem solução, uma vez que nem mesmo o Ibama tem clareza a respeito desses processos.
 
O Tribunal de Contas da União aponta também para a inexistência de critérios de validação do valor de referência dos empreendimentos. A exatidão desse valor é fundamental, uma vez que ele é a base de cálculo da compensação. A ausência de critérios claros e predefinidos de validação atrasa o licenciamento ambiental, tendo em vista que eventuais questionamentos do Ibama em relação ao valor declarado do empreendimento propiciam a interposição de recursos administrativos pelos empreendedores, prejudicando, assim, a agilidade do processo.
 
Além disso, existe o risco, concretizado em alguns casos, de cálculo subestimado da compensação ambiental, em prejuízo das ações em unidades de conservação.
 
Outro ponto de deficiência no cálculo da compensação ambiental refere-se à inexistência de critérios específicos para a definição do grau de impacto do empreendimento. Esses critérios deveriam permitir a diferenciação dos empreendimentos em função do seu tipo, do seu porte e da sua capacidade potencial de degradação ambiental. Na ausência de padrões dessa natureza, a fixação do grau de impacto do empreendimento fica excessivamente sujeita à discricionariedade do servidor designado para a análise do processo de licenciamento ambiental. Essa circunstância provoca baixa uniformidade das exigências do licenciamento, atrasa todo o processo e possibilita equívocos para mais e para menos no cálculo do valor da compensação ambiental.
 
Além disso, o grau de impacto pode ser fixado apenas entre zero e 0,5% do valor do empreendimento. Na prática, essa baixa amplitude gera "a impossibilidade de se diferenciar significativamente os empreendimentos quanto aos distintos graus de impacto causados à biodiversidade e aos demais recursos naturais". Somado a isso, a inexistência de sistema informatizado de registro e acompanhamento dificulta enormemente a gestão e o controle da compensação ambiental.
 
Um segundo grupo de achados de auditoria diz respeito a entraves no processo de cumprimento da obrigação de compensação ambiental.
Também aqui merece destaque a existência de um significativo acúmulo de processos de licenciamento de empreendimentos capazes de gerar compensação ambiental, mas que ainda não tiveram essa compensação valorada ou destinada.
 
Além disso, o Tribunal destaca a morosidade nos procedimentos adotados no período entre a alocação da compensação ambiental e a celebração dos devidos termos de compromisso com os empreendedores. Uma das causas dessa morosidade refere-se a deficiências na elaboração dos planos de trabalho para a aplicação dos recursos. Segundo o TCU, "a falta de pessoal técnico capacitado nos órgãos gestores e nas próprias unidades de conservação, especialmente nas esferas estadual e municipal, faz com que esses planos sejam entregues com atraso ou com incorreções que demandam posteriores ajustes, trazendo ao processo mais lentidão".
 
Um terceiro entrave ao cumprimento das obrigações referentes à compensação ambiental decorre da impetração de recursos administrativos por parte de empreendedores em relação ao cálculo do valor da compensação e de ações judiciais pelo Ministério Público, para arguir falhas no cálculo, na destinação ou na atualização monetária da compensação ambiental.
 
Além disso, verifica-se o simples não pagamento da compensação ambiental em função de questionamentos diversos sobre a metodologia de cálculo da compensação e o grau de impacto estipulado para o empreendimento. Essa prática é especialmente relevante em empreendedores públicos, como a Petrobras e a Chesf, mesmo quando já haviam firmado termo de compromisso concordando expressamente com as cláusulas que previam o valor da compensação ambiental e o índice econômico a ser utilizado na sua atualização. Isso acaba por prejudicar ações em unidades de conservação, uma vez que frustra expectativas de receita do ICMBio.
 
Um terceiro grupo de achados de auditoria refere-se a impropriedades na forma de recolhimento dos recursos da compensação ambiental atualmente adotada pelo ICMBio.
 
Com efeito, os recursos da compensação ambiental são depositados em contas escriturais abertas em nome do empreendedor na Caixa Econômica Federal, sem entrada desses valores no Orçamento-Geral da União. A movimentação desses recursos por fora da conta única do Tesouro Nacional é reconhecida pelo próprio ICMBio. O Instituto argumenta que a inclusão dos recursos de compensação ambiental no Orçamento-Geral da União traria uma série de entraves operacionais que prejudicariam as ações de proteção ambiental financiadas por essas verbas.
 
Contudo, a aplicação de recursos da compensação ambiental sem trânsito pelo Orçamento-Geral da União significa, para o TCU, violação do princípio da transparência, descumprimento de determinações constitucionais e legais em matéria orçamentária e contábil, limitação da atuação dos órgãos de controle interno e externo e a impossibilidade de inscrição na Dívida Ativa da União dos processos de compensação ambiental não honrados nos prazos pactuados.
 
Aqui está um tema que, no nosso entendimento, merece uma profunda reflexão do Senado Federal. Entendo que o ICMBio tem razão quando diz que, ao movimentar essas contas específicas, passa a ter mais agilidade na aplicação desses recursos, inclusive para promover processos de regularização fundiária.
 
Por outro lado, o TCU aponta o critério da transparência. No meu entendimento, cabe ao Senado buscar uma alternativa intermediária que garanta a boa e rápida aplicação do recurso, sem perder a possibilidade de controle pelo Tribunal de Contas da União.
 
Um quarto grupo de achados de auditoria refere-se à inadequada contabilização dos recursos da compensação ambiental. O TCU constatou que os registros contábeis desses recursos junto ao Siaf são inadequados e, em alguns casos, inexistentes.
 
O descumprimento de normas de contabilidade pública impõe limitações para os órgãos de controle interno e externo, entre outras consequências. 
 
Por fim, um quinto grupo de achados de auditoria diz respeito à precariedade nas ações de controle da compensação ambiental, decorrente da inexistência de sistema informatizado de controle, de processo sistematizado de prestação de contas e de ações de fiscalização e monitoramento, instituídas pelos órgãos ambientais competentes.
 
Felizmente, temos também notícias boas. O Tribunal de Contas da União também identificou pontos que merecem comemoração. O Tribunal registra uma melhoria significativa na destinação dos recursos da compensação ambiental. A criação do Comitê de Compensação Ambiental Federal é apontada como marco positivo na retomada no investimento das verbas referentes à compensação, que permaneceu inativa entre o período de 2006 a 2011.
 
A nova sistemática permitiu maior qualidade e agilidade à destinação desses recursos. Além disso, o tribunal constatou que 46,8% das verbas têm sido destinadas às ações de regularização fundiária, em claro atendimento aos objetivos da compensação ambiental.
 
Aqui, quero ressaltar a importância desse item, de se utilizar grande parte dos recursos da compensação ambiental, uma grande conquista da legislação brasileira, para os processos de regularização ambiental. Nós temos inúmeras unidades de conservação de proteção integral em nosso País que carecem ainda de um processo de regularização fundiária, e esses recursos são fundamentais para avançarmos nesse processo.
 
Por fim, o Tribunal de Contas da União conclui que a gestão da compensação ambiental destinada às unidades de conservação da natureza federais, executadas pelo ICMBio, "vem sendo feita com zelo e, por meio dos procedimentos adotados, o emprego dos recursos tem sido otimizado”.
 
Nas unidades visitadas pelas equipes de auditoria, "verificou-se eficiência, eficácia e efetividade na aplicação dos recursos (...), [que] têm sido revertidos em bens e serviços que trouxeram melhorias para a capacidade operacional dessas [unidades de conservação] e, em consequência, contribuíram para o cumprimento de sua missão de preservar a biodiversidade e demais recursos naturais".
 
Senhoras Senadoras, Senhores Senadores, Senador Alvaro Dias, Senador Pedro Taques, Senador Anibal Diniz, a compensação ambiental é um instrumento de importância crucial para a proteção do meio ambiente. A implantação da infraestrutura necessária ao desenvolvimento do País acarreta danos ambientais que precisam ser evitados ou minimizados. No entanto, é preciso reconhecer que alguns desses danos são inevitáveis e devem ser compensados, em atendimento ao princípio do usuário-pagador, uma das bases fundamentais do Direito Ambiental.
 
O Congresso Nacional, com o apoio do Tribunal de Contas da União, cumpre a sua função fiscalizatória ao promover a auditoria operacional da arrecadação e aplicação dos recursos da compensação ambiental. É preciso que nós, Parlamentares, estejamos atentos ao cumprimento das determinações do TCU pelos órgãos ambientais. Somente o estabelecimento de procedimentos e critérios claros de valoração e destinação dos recursos de compensação ambiental, bem como a observância das determinações constitucionais e legais pertinentes, propiciará agilidade do processo de licenciamento ambiental e segurança jurídica às atividades de empreendedores, órgãos ambientais e órgãos de fiscalização e controle.
 
Quero concluir, Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores, neste momento em que muitas vezes se questiona o papel do Tribunal de Contas da União como órgão de controle externo, a importância deste tribunal, a importância de uma auditoria como esta que tem o objetivo de criar parâmetros melhores para a aplicação dos recursos públicos...
 
(Soa a campainha.)
 
O SR. RODRIGO ROLLEMBERG (Bloco Apoio Governo/PSB - DF) – ... fazendo uma série de recomendações que, atendidas pelos órgãos ambientais, farão com que suas diretrizes, suas metas, seus objetivos, sejam melhor cumpridos, e fazendo com que esses recursos sejam bem aplicados.
 
Eu entendo que nós devemos buscar uma interação cada vez maior entre o Senado e o Tribunal de Contas da União como órgão auxiliar do Poder Legislativo na fiscalização dos recursos públicos, porque, sem dúvida, esse é o procedimento que garantirá a melhor aplicação dos recursos e, portanto, também o melhor desempenho das políticas públicas desenvolvidas pelo Governo Federal.
 
Portanto, ao trazer este relatório e dar conhecimento ao Brasil deste relatório, desta auditoria do Tribunal de Contas da União, eu quero cumprimentar o Tribunal de Contas da União pelo papel importante que desempenha no controle externo das contas, dos recursos públicos federais.
 
Muito obrigado, Sr. Presidente.
Fonte:
 
 
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